6 giugno 2017

Federalismo fiscale - audizione in Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale

Si rappresenterà in questa sede la posizione di tutte le assemblee delle autonomie speciali, come richiesto. Abbiamo a tal fine lavorato d’accordo per rappresentare i tratti comuni di esperienze che sono in parte diverse nelle previsioni statutarie, nelle condizioni economiche e sociali dei territori, nei tempi di attuazione. Le singole esperienze sono rappresentate nelle schede allegate predisposte da ciascuna assemblea. Il filo che le lega secondo noi ha oggi un significato importante per tutto il sistema regionale.

Vorremmo porre l’accento sul fatto che, dopo il risultato referendario, occorre tornare senza incertezze all’ordinamento costituzionale vigente e ri-orientare il nostro regionalismo verso una effettiva e rafforzata autonomia “in senso federale” secondo le ragioni che hanno mosso la riforma del Titolo V del 2001.

Ciò vale in modo non secondario per l’autonomia finanziaria delle regioni: il processo impostato con la legge 42 del 2009, detta appunto del “federalismo fiscale”, non si può non constatarlo, si è arrestato non per la volontà o l’ostruzionismo delle regioni, ma per le marcate tendenze centralistiche dello Stato, in parte condizionate dalla crisi economica che ha investito nell’ultimo decennio l’intero Continente europeo, in parte imputabili a diffidenza / insofferenza verso le istituzioni locali; lo conferma il poderoso contenzioso costituzionale.

La legislazione della crisi ha sacrificato l’autonomia, lo Stato ha privilegiato e percorso con ruvidezza la via del coordinamento finanziario utilizzando ed interpretando in modo centralistico le norme costituzionali legate al principio di equilibrio di bilancio di derivazione europea. Le regioni, tutte, e le autonomie in genere hanno pagato un alto prezzo in termini di risorse e soprattutto intermini di servizi; secondo noi (ma lo ha attestato a più riprese anche la Corte dei Conti) sproporzionato soprattutto se si guarda ai servizi fondamentali che sono venuti meno per i cittadini: colpire la spesa locale ha infatti significato principalmente colpire la spesa sociale.

Non sappiamo dire cosa ci riserva l’incerta fase attuale e se la crisi economica e la legislazione che l’ha caratterizzata sono destinate a durare; certo è difficile pensare vi sia un margine ulteriore per governare la crisi in termini centralistici.

Le autonomie speciali hanno provato a percorrere, anche se in modi e fasi diversi, la via segnata dall’articolo 27 della legge 42, cioè quella dell’accordo diretto a calare nei singoli ordinamenti e secondo le rispettive condizioni ed economie i principi della legge. Sono tre gli aspetti comuni tipici di tale percorso:

  • l’ accordo con lo Stato in parte tramite le norme di attuazione degli statuti (espressamente art.27), in parte attraverso accordi fra esecutivi poi recepiti nella legislazione statale, secondo un procedimento ammesso dai singoli statuti per la disciplina dell’autonomia finanziaria;

  • la definizione delle quote di compartecipazione ai tributi erariali percetti nel proprio territorio, già riconosciute dagli statuti ma per lungo tempo in parte disapplicate in parte controverse;

  • la partecipazione al rientro del debito pubblico mediante l’assunzione di nuove rilevanti funzioni con costi a proprio carico e /o contribuzioni a favore del bilancio statale.

Questo metodo è stato seguito sia nella fase iniziale di attuazione del federalismo fiscale (in qualche caso anche prima), sia in quella successiva segnata dalla crisi finanziaria, dal contenimento della spesa pubblica e dal rigido coordinamento finanziario statale col sostanziale abbandono del federalismo fiscale.

In tutti i casi un percorso lungo, difficile, contrassegnato da ripensamenti e violazioni da parte statale. Da un lato infatti è parso possibile in certe fasi arrivare ad una qualche certezza in ordine alle entrate a vantaggio dell’autonomia regionale, estesa a nuove onerose funzioni; dall’altro ritardi, interpretazioni restrittive, mancati versamenti da parte dello Stato fino ai pesanti accantonamenti, che sono in realtà decurtazioni dei trasferimenti, hanno penalizzato le autonomie.

Lo Stato ha disatteso frequentemente gli accordi, per poi rinnovarli e disattenderli; da ultimo con la legge finanziaria che ha rinnovato e riconfermato gli accantonamenti per i prossimi anni. Le funzioni sono invece già ed interamente a carico della autonomie.

Da ultimo i patti hanno anche incluso aspetti ordinamentali vincolando le autonomie all’adozione del nuovo sistema di contabilità previsto dal decreto legislativo 118 del 2011; sistema che tutte le autonomie hanno adottato facendo propri i principi di trasparenza, chiarezza, omogeneità e dando corso alla revisione dei residui ai fini della veridicità e verificabilità dei saldi di bilancio. Si è usciti così definitivamente dal sistema del patto di stabilità per muovere verso quello dell’equilibrio di bilancio, di controllo e responsabilità della spesa.

Non si tratta dunque, come con faciloneria si sente dire, di un sistema di privilegio, né sotto il profilo strettamente economico dell’entità delle entrate, né sotto quello del procedimento: alle maggiori entrate (peraltro da verificare in concreto volta per volta ad ogni manovra statale) si accompagna sempre un maggior carico di funzioni, sia acquisite in fasi precedenti sia assunte, in sede di accordi e conseguenti norme di attuazione (diverse per ogni autonomie ma sempre rilevanti: sanità, trasporto locale, ammortizzatori sociali, personale …), sia anche sviluppate con politiche proprie dalle Regioni; sotto il profilo del procedimento perché il patto, mentre attua previsioni statuarie, non garantisce da violazioni e ritrattazioni e non esclude l’applicazione di discipline di sistema, omogenee al resto delle regioni.

Perché dunque le autonomie speciali riaffermano con forza il principio dell’accordo? Pur coi limiti descritti, l’esperienza apre la via ad una attuazione del coordinamento finanziario, della compartecipazione al rientro del debito pubblico e alla razionalizzazione della spesa rispettosa della specificità degli ordinamenti e dei territori. E’ una declinazione del principio di differenziazione, coessenziale ad ogni vero sistema autonomistico. In questo senso la esperienza delle autonomie speciali è utile esempio anche per le regioni ordinarie specie qualora si sviluppi il principio di ulteriori condizioni di autonomia (116 comma 4 Cost).

Allo stesso tempo sono evidenti i limiti (comuni anch’essi con le altre regioni) della fase attuale: un’autonomia finanziaria incompiuta anche rispetto ai principi della legge 42. Ed infatti:

  • la certezza in entrata è affermata in principio, ma non sempre praticata; non sempre è verificabile quanto spetta alle autonomie mediante accesso ai dati della riscossione operata dallo Stato;
  • non è assicurata la invarianza rispetto agli effetti delle politiche statali che spesso sfuggono alla logica dell’accordo; non è assicurata la piena autonomia dal lato della spesa, per effetto di vincoli e limitazioni;
  • non sono assicurati meccanismi stabili e certi di perequazione fra i vari territori, prevale al contrario la logica dell’intervento straordinario dei patti territoriali rimessi a distinti accordi fra esecutivi, un canale parallelo talora alquanto aleatorio;
  • non è ancora attuata se non timidamente e per aspetti del tutto minori una vera autonomia tributaria regionale.

Le autonomie speciali, come già per la omogeneizzazione dei sistemi contabili, non temono e non si oppongono alla piena attuazione di altri aspetti del federalismo fiscale volti ad assicurare una valutazione unitaria condivisa dei costi e delle spese nei territori quali la disciplina dei costi standard ed il sistema di monitoraggio e valutazione delle spese territoriali, a patto che sappiano tenere conto di tutte le funzioni svolte dal livello locale con propri oneri oltre che di quelle statali.

Come assemblee legislative ci sentiamo invece di avanzare una preoccupazione legata alla natura di molti degli accordi, che condotti spesso in via esclusivamente interna dagli esecutivi vengono poi riversati nei bilanci statali e regionali senza che sia possibile effettuare una reale verifica delle decisioni assunte e dei riflessi che comportano sugli equilibri complessivi di bilancio. Taluni rimedi sono evidentemente da ricercare nella forma di governo regionale e in una corretta dialettica dei rapporti fra organi. Tuttavia la centralità che ha assunto lo strumento del patto, a scapito delle norme di attuazione, assorbendo contenuti i più vari compreso il trasferimento di competenze, desta più di una perplessità: sia per la instabilità delle normative, soggette a facile ritrattazione in via unilaterale da parte dello Stato, sia per l’esigenza che spesso portano di ulteriori norme attuative e per i ritardi e il contenzioso che ne scaturisce.

Il sistema delle norme di attuazione, fermo restando il ruolo svolto dai patti per la determinazione delle entrate che ha indubbiamente maggiore agilità e tempestività, è invece quello che più di tutti può dar luogo a norme stabili e a discipline compiute, frutto di vera composizione di normative locali e statali; non a caso è espressamente richiamato dalle leggi statali sia per la attuazione del federalismo fiscale sia per la omogeneizzazione dei sistemi contabili, ha inoltre il pregio di coinvolgere nella più parte dei casi le assemblee legislative delle autonomie speciali.

In conclusione le assemblee delle autonomie speciali auspicano:

  • un credibile percorso verso una autonomia finanziaria compiuta che, uscendo nei tempi più rapidi compatibili dalla legislazione della crisi, garantisca insieme omogeneità di strumenti, equilibrio dei parametri e rispetto della particolarità di territori e degli ordinamenti, della specialità come di ulteriori particolari condizioni di autonomia eventualmente riconosciute;
  • un riequilibrio del coordinamento finanziario centrale compatibile, nel rispetto degli impegni e vincoli europei ed internazionali, con un effettivo sistema autonomistico, la cui compressione ha provocato gravi ricadute per la spesa sociale e per i servizi ai cittadini;
  • per le regioni ed autonomie speciali il rafforzamento del percorso previsto dagli Statuti costituzionali, dalla legge 42, dal decreto legislativo 118 e confermato a più riprese dalla Corte Costituzionale, quello cioè dell’accordo e preferibilmente delle norme di attuazione come strumento più idoneo all’adeguamento degli statuti e del principio di specialità.

Per una migliore disciplina di tale procedimento si rimanda alle esaustive conclusioni della indagine della Commissione bicamerale per le questioni regionali, cui anche queste assemblee hanno concorso con proposte lì recepite.


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